A frakcióalakítás rendszerváltozás óta újra és újra előbukkanó kérdése az elmúlt időszakban ismét a figyelem középpontjába került. Az Alkotmánybíróság döntésének következtében a Demokratikus Koalíció nem alakíthat országgyűlési képviselőcsoportot, míg szintén az Alkotmánybíróság döntésének – és a negyedik Alaptörvény-módosításnak – köszönhetően úgy látszik, hogy az LMP jogosult lesz ugyanerre.
Orbán Balázs András írása
Országgyűlési képviselőcsoport alakítása egy modern parlamentáris demokráciában nagy politikai fegyver, hiszen egy párt számára az azzal járó befolyásolási, pénzügyi és médiaszereplésbeli erőforrások más módon nem pótolhatóak. A rendszerváltozást követően ez a rajtunk felül álló trend hamar nyilvánvalóvá vált valamennyi magyar politikai erő számára is, így a frakcióalakítás kérdése természetszerűen a folyamatos politikai és jogi ütközőzónák terepévé vált.
A történet fonalát az Alkotmánybíróság frakcióalakítással foglalkozó 1998-as határozatával érdemes felvennünk, amelyben a testület azzal a helyzettel szembesült, hogy a választásokon pártlistán az Országgyűlésbe jutott MIÉP-re leadott szavazatok száma meghaladta ugyan a parlamentbe jutáshoz szükséges 5 százalékos küszöböt, mivel azonban a frakcióalakításhoz a Házszabály szerint legalább tizenöt képviselőre volt szükség, így a megszerzett tizennégy mandátummal a MIÉP-es képviselők nem alakíthattak képviselőcsoportot. Ezért a párt az Alkotmánybírósághoz fordult, és kérte a Házszabály frakcióalakításra vonatkozó szabályainak megsemmisítését. Az Alkotmánybíróság a döntésében két követelményt rögzített: egyrészt az olyan párthoz tartozó országgyűlési képviselőket, amelynek pártlistája megugrotta a parlamentbe jutáshoz szükséges 5 százalékos küszöböt, akkor is megilleti a képviselőcsoport alakításának joga, ha az Országgyűlés egyébként a frakcióalakításhoz magasabb létszámot határoz meg. Másrészt az ilyen párt esetében a frakció létrehozásához szükséges létszám a párt képviselőinek az Országgyűlés alakuló ülésén meglévő száma.
A testület tehát ebben a döntésében azt állapította meg, hogy egy párt támogatottsága elsősorban a pártlistákra leadott szavazatokban mérhető. Az Alkotmánybíróság szerint a listán parlamentbe jutott pártok jogai egyenlőek, a választói akarat alapján pedig ezen pártoktól azért nem tagadható meg a frakcióalakítás joga, mert nincs olyan alkotmányos indok, ami a választói akarat kifejeződését megakadályozhatná. Ebben az esetben a parlamenti működés hatékonyságának követelménye azért nem vehető figyelembe, és azért nem határozható meg magasabb létszám, mert a parlament szétaprózódására nem reális veszély. Az Alkotmánybíróság szerint a választási törvény által támasztott bejutási küszöb már önmagában is a frakcióalakítás korlátozását szolgálja, egyfajta hatékonysági rosta, és az ezen a rostán átjutott pártok frakcióalakítási joga ezen túlmenően nem korlátozható. Más a helyzet az olyan képviselők esetében, akik egyéni mandátumot szerezve kívánnak élni frakcióalakítási jogukkal, illetve azon képviselőknél, akik ciklus közben döntenek úgy, hogy az Országgyűlésben korábban nem reprezentált (akár meglévő, akár újonnan alakult) párt képviseletét kívánják ellátni. Az egyéni választókerületből bejutottak esetén ugyanis a választói akarat nem transzformálható egyértelműen a pártnak szóló támogatássá, hiszen a választók a képviselők személyére, nem pedig a pártra adják voksaikat. A ciklus közben képviseletet szerző pártok esetén pedig a választói legitimáció teljes hiányával találjuk magunkat szembe – érvelt a testület már 1998-ban. Az Alkotmánybíróság szerint ez utóbbi két esetben a Házszabály nem köteles elégségesnek elfogadni a választási küszöb 5 százalékos rostáját, hanem további korlátozások beépítésével érvényesítheti a parlamenti munka hatékonyságának elvét. A nem listán parlamentbe jutott pártokhoz tartozó képviselők esetén tehát a frakcióalakítás további korlátozása nem alkotmányellenes.
Ezt követően a következő sarokpontot 2012 jelentette, amikor az Országgyűlésről szóló törvényhez kapcsolódó Házszabály-módosítás úgy rendelkezett, hogy ezentúl csak a megelőző országgyűlési képviselői választáson induló pártokhoz tartozó képviselők alakíthatnak képviselőcsoportot. Később a Demokratikus Koalícióhoz, mint a megelőző választásokon még nem induló párthoz tartozó független országgyűlési képviselők a fenti változást kifogásolva az Alkotmánybírósághoz fordultak.
A jogi helyzet egyik sajátos, ám annál fontosabb mellékszála, hogy időközben hatályba lépett az Alaptörvény negyedik módosítása, amely a korábbi alkotmánybírósági döntések hatályon kívül helyezéséről rendelkezett. Ebben a témakörben az elmúlt hetekben erős politikai vita zajlott, de a legutóbbi döntésében az Alkotmánybíróság is megerősítette azt a mérsékelt szakmai álláspontnak tekinthető érvelést, hogy a változás csak a korábbi döntések jogi kötőerejét oldotta fel, és az Alkotmánybíróság – ha így kívánja – továbbra is építkezhet a rendszerváltozás óta kialakított gyakorlatból, ugyanakkor kevésbé szigorú indokolási kötelezettség mellett fordulhat el új irányok felé.
A fenti változás gyakorlati következményeinek első kitűnő példáját pedig éppen a frakcióalakítással kapcsolatos alkotmánybírósági döntés adta, amely az 1998-as ítéletben megfogalmazott – és fentebb bemutatott – két alkotmányos követelményből csak az elsőt emelte át, és ismét úgy rendelkezett, hogy a listán parlamentbe jutott pártokhoz tartozó országgyűlési képviselőket megilleti a frakcióalakítás. Ezen túlmenően a frakcióalakítási korlátozás az Országgyűlés szervezetalakítási szabadságába tartozik, ezért azon képviselők jogainak korlátozása, akik nem a közvetlen, pártlistára leadott szavazaton alapuló választói felhatalmazás alapján kerültek az Országgyűlésbe, nem alkotmányellenes. Az alkotmányos követelmény második elemét, vagyis hogy a listán parlamentbe kerülő pártok frakcióalakítási létszáma a bejutáskori képviselői létszám (ami a MIÉP esetén 14 volt), az Alkotmánybíróság nem vette át, és ennek a kizárólag a korábbi döntésben foglalt követelménynek a jogi kötőereje a negyedik alaptörvény-módosítás következtében nem állt fenn többé.
Erre való hivatkozással tehát az LMP mint az előző választásokon pártlistákon az Országgyűlésbe bejutott párt elvben alakíthatna képviselőcsoportot – akár a kezdeti időszakhoz képest jóval alacsonyabb képviselői létszámmal is. Az Alkotmányügyi bizottság pénteki állásfoglalása, amely támogatta az LMP frakció kisebb létszámmal történő újraalakulását, ugyanebbe az alkotmányjogi keretrendszerbe illeszkedik.
A szerző a Századvég Alapítvány kutatási igazgatója.
Kövesd a Konzervatóriumot a Facebookon is!
