Ángyán József, Révész Máriusz és Kovács Ferenc rekordnagyságú büntetést kaptak, amiért a frakciófegyelmet megszegve nemmel szavaztak az Alaptörvény harmadik módosítására. Vajon az ilyen büntetés összefér-e a szabad mandátum elvével? És milyen jogi relevanciája van a frakciószabályzatoknak?
Matits Kornél írása
Karácsony, szilveszter, újév, a parlamenti ülésszaknak vége; ilyenkor a politikát követő ember is abbahagyja a közélet eseményeinek figyelését, és szebb, nemesebb dolgok felé fordítja figyelmét. Ez a szokott menetrend minden évben, azonban Magyarországon 2012 e szempontból kivétel volt. Eklatáns példák erre a december végén a felsőoktatási reform ellen szervezett demonstrációk: minden kétséget kizárólag ezek a tüntetések voltak a 2012-es év végének legfontosabb közéleti eseményei, azonban történtek más dolgok is idén december végén.
Ezen túl a Tisztelt Ház elfogadta a gránitszilárdságú Alaptörvény harmadik módosítását. A kormánypárti frakció kötelezővé tette a módosító javaslat támogatását képviselői számára, azonban három képviselő ennek ellenére is a „nem” gombot nyomta meg a kérdéses pillanatban. Ángyán Józsefet rekordnagyságú, 250 ezer forintos büntetéssel sújtották, míg Révész Máriusz és Kovács Ferenc „jutalma” sajtó szerint 150 ezer forintnyi büntetés volt – fejenként (L. Simon Lászlót is megbüntették, de őt csak késlekedésért, egyébként igennel szavazott). A Fidesz frakció kommentárként annyit fűzött az esethez, hogy mint korábban más esetekben, most is pénzbüntetést kap az a képviselő, aki nem tesz eleget a kötelező szavazásnak. E büntetés alapjául pedig frakciójuk alapszabályára hivatkozott Rogán Antal frakcióvezető.
Ángyán József december 21-én levelet írt frakciójának, melyben kifejtette, hogy véleménye szerint a büntetés ellentétes az Alaptörvény 4. cikkének (1) bekezdésével, mely rögzíti, hogy az országgyűlési képviselők jogai és kötelezettségei egyenlők, tevékenységüket a köz érdekében végzik, e tekintetben nem utasíthatók.
Mi következik ezekből? Mit is jelentenek a gyakorlatban az Alaptörvény veretes mondatai? Mi ez a rejtélyes alapszabály, melyre Rogán hivatkozott? Milyen alapon bírságol a frakció?
A frakciók alapszabályai
A frakciószabályzatok a frakciók alapszabályai, melyet a képviselőcsoportok saját munkájuk hatékonyabbá tétele érdekében alkotnak. Érdemes leszögezni, hogy a frakciószabályzatok formális jogi alapon semmiképp sem minősülnek jogszabálynak, általánosan kikényszeríthető magatartási szabálynak, mivel a jogszabályok listája zárt, ezt az Alaptörvény T) cikke tartalmazza. Az egyik legerősebb érv a közjogászok részéről, amivel a frakciószabályzatok jogi jellegét cáfolják, az a tény, hogy ezek a mandátum szabadságát sértik, így nem lehetnek az ezt garantáló jogrendszer részei.
Probléma e dokumentumokkal kapcsolatban, hogy a frakciószabályzatok nyilvánosságát – a volt adatvédelmi biztos állásfoglalását semmibe véve – semmilyen jogi norma nem írja elő s e szabályzatok létrehozása sem kötelező. Nem jogi kötőerő, csupán gyakorlati megfontolás készteti a frakciókat arra, hogy munkájuk összehangolására, annak rendjének kialakítására világos s a frakció tagjai számára nyilvános, egyértelmű szabályzatot hozzanak létre.
A jelenlegi parlamenti ciklus frakciói közül egyedül a Fidesz – Magyar Polgári Szövetség képviselőcsoportja tette közzé honlapján frakciójának alapszabályát. Így tehát a széles nyilvánosság is megismerheti azt a szabályzatot, melyen Rogán érvelése szerint Ángyán József pénzbírsága nyugszik. E szabályzatban azonban szó sem esik pénzbírságról, ami felveti annak a gyanúját, hogy a kormánypárti frakció két alapszabállyal rendelkezik: eggyel, ami a nyilvánosságnak, a honlapra készült (természetesen ez tele van politikailag és jogilag kifogástalan rendelkezésekkel) és eggyel, ami viszont a frakció belső viszonyait ténylegesen szabályozza.
Szabad mandátum versus frakciófegyelem
Az Ángyán levelében említett 4. cikk (1) bekezdés rögzíti Alaptörvényünkben a szabad mandátum elvét. A szabad mandátum az országgyűlési képviselőknek a választóiktól, illetve bármely speciális érdekközösségtől való intézményes függetlenségét garantáló jogelv – írja Szente Zoltán Bevezetés a parlamenti jogba címmel megjelent munkájában. A szabad mandátum elve a 18. században Angliában alakult ki. Megfogalmazója, Edmund Burke híres, 1774-es bristoli beszédében amellett érvelt, hogy az országgyűlési képviselő nem az őt parlamentbe juttató választókat, hanem az egész népet képviseli, valamint, hogy a képviselők utasítása ellentétes az alkotmányosság szellemével.
A mandátum szabadságának kérdésében az Alkotmánybíróság is nyilatkozott. A taláros testület szerint a mandátum szabadsága kétirányú. Független a képviselő egyrészt az őt az Országgyűlésbe juttató választóktól, másrészt pártjától is.
A képviselők pártoktól való függetlenségének kérdése talán az egyik legérdekesebb – s témánk szempontjából legrelevánsabb - aspektusa a szabad mandátum elvének. A modern parlamentáris demokráciák pártdemokráciák. Az országgyűlésekben – frakcióik útján – pártok képviseltetik magukat, a közjogi rendszer nem egyéni képviselőkben, hanem pártfrakciókban, nem egyéni meglátásokban, hanem frakcióálláspontokban gondolkodik.
A frakciók tehát a képviselői szabad mandátumnak a hatékonyság érdekében vállalt alkotmányos korlátozásai. A frakciók és a mögöttük álló pártok azonban csupán politikai s nem jogi eszközökkel kényszeríthetik képviselőiket pártálláspontjuk képviseletére (például nem indítják a következő választásokon a renitens képviselőket).
A pénzbüntetés, mint a frakció által döntései kikényszerítéseként alkalmazott eszköz, megosztó kérdés az alkotmányjogászok körében. E büntetési nem véleményem szerint szétfeszíti annak az eszköztárnak a kereteit, mely a frakcióknak alkotmányosan biztosított döntéseik foganatosítására. Álláspontom szerint pénzbüntetés jogilag nem kényszeríthető ki, mivel – bár a frakciótagok elfogadták a frakció szabályzatát – alaptörvényi szinten garantált szabad mandátumuk erősebb, mint egy formálisan jogi kötőerővel nem rendelkező, nem nyilvános frakciószabályzat.
Kíváncsian várjuk tehát a fejleményeket.
A szerző az ELTE joghallgatója.
